Assemblée nationale – 2 février 2017

Proposition de résolution européenne pour un débat démocratique sur l’accord économique et commercial global (CETA) 

Discours de M. Pierre Lellouche

(seul le prononcé fait foi)

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Monsieur le Rapporteur,
Mesdames les Présidentes,

La négociation du CETA entre l’Union européenne et le Canada a commencé en 2010, sur la base d’une décision du Conseil du 24 avril 2009 autorisant la Commission à ouvrir ces pourparlers.

Ce texte, paraphé le 26 septembre 2014 et signé le 30 octobre 2016, est un véritable accord de libre-échange d’un nouveau type, dans la mesure où non seulement il supprime quasiment tous les droits de douane (98%) mais qu’il harmonise aussi les normes sociales, environnementales, industrielles, phytosanitaires entre autres, tout en cherchant à ouvrir les marchés publics des deux côtés de l’atlantique (30% contre 10% actuellement du côté canadien, bien que les marchés publics européens restent ouverts à 90%…).

Cet accord aura un impact majeur sur un très grand nombre de sujets qui préoccupent nos concitoyens : sur l’agriculture (plusieurs questions difficiles, dont l’importation prévue de 75 000 tonnes de viande porcine et 65 000 tonnes de viande bovine), la santé, l’environnement (d’où les problèmes concernant les OGM et la compatibilité du CETA avec l’accord de Paris sur le climat), la protection des indications géographiques,  mais également le  poids croissant des multinationales sur les Etats, via le système de règlement des différends qui fait l’objet d’intenses débats.

La dimension politique de cet accord est d’autant plus grande que beaucoup le considèrent, à l’instar Mme Danielle Auroi, Présidente de la Commission des Affaires Européennes de l’Assemblée nationale comme je la cite : « le cheval de Troie du TAFTA », fameux projet d’accord avec les Etats-Unis, lui-même sujet à la très vive controverse que l’on sait, et qui aujourd’hui est de facto suspendu, à la fois compte tenu réticences de certains pays dont la France, et du changement d’administration aux Etats-Unis.

La question qui nous est posée aujourd’hui par nos collègues du Groupe GDR, est moins l’appréciation du traité au fond (appréciation, j’y reviendrai, qu’il n’a pas été possible de mener convenablement dans cette Assemblée), que du droit de l’Assemblée nationale d’examiner ce traité, alors même qu’il va entrer en application dès le 1er mars, sans que nous n’ayons pu en débattre ici-même.

Le cheminement de l’accord CETA, entre son paraphe en 2014 et sa signature en 2016, a été parsemé de controverses, précisément en raison de son impact :

– des Députés Européens ont tenté de saisir la Cour de Justice de l’Union Européenne, en vain ;

– le Parlement wallon a tenté de s’opposer à l’accord ;

– des résolutions ont été adoptées par les Parlements du Luxembourg et des Pays-Bas ;

– La cour constitutionnelle fédérale allemande a été saisie sur les modalités de l’application de l’accord, surtout les dispositions concernées par l’application provisoire.

Une tension perceptible est apparue assez vite entre les Etats d’une part, et la Commission de l’autre, quant à la date et aux modalités d’application de cet accord.

La Commission a d’ailleurs tenté de passer en force à plusieurs reprises, en arguant jusqu’à l’été dernier que le CETA relevait de la compétence exclusive de l’Union, aux termes de l’article 3 du TFUE et que, dès lors, il n’était soumis qu’à la ratification du Parlement européen.

Le Président de la Commission européenne, M. Jean-Claude Juncker a même été jusqu’à dire publiquement, le 29 juin 2016, c’est-à-dire six jours après le Brexit, je cite : « j’ai dit clairement que la Commission est arrivée à la conclusion, en raison d’une analyse juridique, que le CETA n’est pas un accord mixte ».

Cette citation de juin 2016 – révélatrice d’ailleurs de la volonté de passage en force de la Commission qui ne cherchait ni plus ni moins qu’à s’asseoir sur les parlements nationaux – est intervenue quelques semaines après le Conseil des Ministres du mois de mai 2016 au cours duquel les Etats membres avaient pourtant clairement indiqué que l’accord était bien mixte, et qu’il exigeait dès lors, en plus de la ratification du Parlement européen, celles des vingt-sept Parlements nationaux (en excluant le Royaume-Uni).

Devant la montée des oppositions au traité transatlantique avec les Etats-Unis (TAFTA) et les premières critiques contre le CETA, la Commission se résignait donc, dans un document publié le 5 juillet 2016, quelques jours après les propos de son Président Jean-Claude Juncker, à considérer que le CETA était bien un accord mixte. Elle le faisait d’ailleurs dans des termes laissant clairement apparaitre une très forte réticence de sa part. Pour la Commission, l’accord avec le Canada avait les « même objectifs et le même contenu » que l’accord de libre-échange avec Singapour : en bref, que tout cela relevait de sa compétence exclusive. Elle ajoutait cependant : « toutefois de nombreux Etats membres ont exprimé une opinion différente. Compte tenu de ce qui précède et afin de ne pas retarder la signature de l’accord, la Commission a décidé de proposer la signature de l’accord en tant qu’accord mixte ». Et la Commission d’ajouter : « dans l’attente des procédures nécessaires à sa conclusion, l’accord devrait être appliqué à titre provisoire ».

Le Commission, toujours prévoyante, avait en effet prévu d’inclure, dans le traité qu’elle a négocié avec le Canada, un article 30 prévoyant précisément l’application à titre provisoire. Et c’est bien cet article 30 qui a servi de base à la décision du Conseil du 28 octobre 2016, dans laquelle les Etats « acceptent d’appliquer à titre provisoire, dans l’attente de l’achèvement des procédures nécessaires à sa conclusion », toute une série de dispositions qui selon lui, et selon la Commission surtout, relèvent de la compétence exclusive de l’Union.

Sont donc énumérés à l’article 1 de la décision du 28 octobre les domaines relevant de l’application du traité à titre provisoire :

 « a) seules les dispositions suivantes du chapitre huit de l’accord («Investissement») sont appliquées à titre provisoire, et ce uniquement dans la mesure où un investissement étranger direct est concerné:

– les articles 8.1 à 8.8,

– l’article 8.13,

– l’article 8.15, à l’exception de son paragraphe 3, et l’article 8.16;

b) les dispositions suivantes du chapitre treize de l’accord («Services financiers») ne sont pas appliquées à titre provisoire dans la mesure où elles concernent des investissements de portefeuille, la protection des investissements ou la résolution des différends relatifs aux investissements survenant entre investisseurs et États:

– l’article 13.2, paragraphes 3 and 4,

– les articles 13.3 et 13.4,

– l’article 13.9, et

– l’article 13.21;

c) les dispositions suivantes de l’accord ne sont pas appliquées à titre provisoire:

– l’article 20.12,

– les articles 27.3 et 27.4, dans la mesure où ces articles s’appliquent à une procédure administrative, à une révision et à un appel au niveau des États membres,

– l’article 28.7, paragraphe 7;

d) l’application provisoire des chapitres 22, 23 et 24 de l’accord respecte la répartition des compétences entre l’Union et les États membres. »

Pour qui veut bien se pencher sur le détail de cette énumération incompréhensible pour le commun des mortels, il ressort que la décision du Conseil du 28 octobre 2016 aboutit à appliquer la quasi-totalité de ce traite que voici, sans que celui-ci soit soumis à la ratification des Etats. Dès lors que ce texte sera approuvé par le Parlement européen, ce qui devrait arriver dans une quinzaine de jours lors de la prochaine session plénière à Strasbourg, la Commission entend en effet le faire appliquer deux semaines plus tard, dès le 1er mars.

Ne sont exclus de l’application provisoire qu’un certain nombre de domaines limitativement désignés, qui sont :

– le système des règlements des différends, qui fait l’objet de très fortes controverses dans plusieurs pays ;

– plusieurs dispositions concernant la propriété intellectuelle ou encore les sanctions pénales applicables en cas de violation de droits d’auteur ;

– plusieurs dispositions concernant les services financiers (investissement de portefeuille, protection des investissements, règlement des différends investisseurs /Etats) ;

– les procédures administratives et judiciaires relevant du périmètre de juridiction des Etats membres.

Contrairement donc à ce qu’a affirmé hier ici-même le Ministre des Affaires étrangères, M. Jean-Marc Ayrault, en réponse à mon interpellation lors de la séance des Questions au Gouvernement, ce que le Gouvernement français a accepté le 28 octobre dernier est un véritable déni de la souveraineté nationale. C’est la quasi-totalité du traité qui viendra s’appliquer et non pas, comme l’a prétendu hier M. Ayrault, « quelques mesures mises en œuvre par anticipation » … « à la marge ».

Mais il y a plus grave encore : ce que le Gouvernement français a accepté, n’est rien d’autre qu’un saucissonnage du traité dicté par la Commission, sans que le Parlement français n’ait pu se prononcer, ni sur le traité lui-même, ni sur le périmètre d’application provisoire, décidé par l’exécutif tout seul.

Ce déni de démocratie est aggravé par l’extrême désinvolture avec laquelle le Gouvernement a traité l’Assemblée nationale dans l’examen de ce texte. J’en veux pour preuve :

1) A aucun moment un texte intéressant des dizaines de milliers d’emplois, des pans entiers de notre économie, n’a été examiné au fond par aucune des Commissions permanentes de l’Assemblée nationale, je répète, par aucune des Commissions permanentes de l’Assemblée nationale : ni par la Commission des Affaires Economiques, ni par la Commission des Affaires Européennes, ni par la Commission des Affaires Etrangères. A aucun moment les 454 pages du traité et 1000 pages d’annexes que voici n’ont été diffusées aux Députés.

2) Pourtant, dans un rapport d’information en date du 28 septembre 2016 de nos collègues Joachim Pueyo et Hervé Gaymard, de la Commission des Affaires Européennes, « sur l’évaluation des accords de libre-échange de l’Union européenne », les auteurs s’interrogeaient sur l’insuffisance du travail d’évaluation effectué par la Commission quant à l’impact économique du traité envisagé avec le Canada. Non seulement les études d’impact étaient déjà anciennes (puisque datant de 2008-2011) et que celles-ci se voyaient remises en cause par les événements intervenus entre temps, mais ces études étaient fondées sur, je cite, « le caractère très incertain des hypothèses retenues », l’évaluation en matière de barrières non-tarifaires était considérée comme « problématique », et bien souvent ces études étaient « contradictoires ». Les rapporteurs critiquaient aussi le fait que la quantification de l’impact de la libération des investissements n’en était qu’à ses « balbutiements ». Mieux, quand en avril dernier à Bruxelles, les mêmes rapporteurs avaient interrogé la DG Trade sur la réalisation d’une nouvelle étude d’impact d’ici à l’approbation du traité par le Conseil et le Parlement européen, ceux-ci n’ont pas obtenu, je cite, « de réponses claires ». Autrement dit, le traité CETA dont les conséquences sont très importantes, je le redis, aux plans économique, social et environnemental, n’a été évalué ni par les services de la Commission européenne de façon crédible avant son adoption, ni par le Parlement français, qui n’en a même pas été saisi.

3) Mais, mes chers collègues, il y a encore plus fort. Début octobre 2016, c’est-à-dire un mois avant la signature de l’accord, la Présidente de la Commission des Affaires Européennes, Mme Auroi, pourtant membre de l’actuelle majorité présidentielle, avait tenté de convaincre le Gouvernement de ne pas accepter l’application provisoire du traité et de saisir, comme il en a le droit la Cour de Justice de l’Union Européenne, pour juger de la compatibilité du CETA avec les traités. Le 5 octobre 2016 une Proposition de résolution européenne en ce sens, avait été déposée par Mme Auroi et un certain nombre de collègues appartenant à la majorité. Cette résolution dénonçait le « fait accompli de la Commission », elle mettait en cause la compatibilité du CETA avec le droit européen, l’importance de son impact sur l’environnement, le social et les marchés publics « dans des proportions sans précédents dans l’histoire commerciale européenne ». La même Proposition de résolution soulignait, à juste titre, qu’il existe une incertitude sur la répartition des compétences exclusives entre l’Union et les Etats membres. Et que dès lors elle « invitait donc le Gouvernement français à solliciter l’avis de la Cour de Justice de l’Union européenne sur la comptabilité de l’accord et en attendant, à s’opposer au sein du Conseil de l’Union européenne à toute mise en œuvre provisoire de l’accord ». Cette Proposition de résolution rapportée par notre collègue Jérôme Lambert fut rejetée le 5 octobre. Elle fut ensuite transmise, en vertu de l’article 151-5 de notre Règlement, à la Commission des Affaires Etrangères, afin que celle-ci s’en saisisse au plus vite, avant la décision du Conseil européen prévue pour la fin du mois. Or, cette résolution n’est jamais venue en discussion devant la Commission des Affaires Etrangères ; sa présidente, Mme Elisabeth Guigou, ayant souverainement décidé de « considérer comme rejetée » la résolution de sa collègue, Mme Auroi, le 5 novembre, c’est-à-dire, après la décision du Conseil… Ajoutons que Mme Guigou a jugé inutile d’informer la Commission de sa décision, ni le bureau, ni de l’Opposition. Sans doute, dans sa sagesse, Mme Guigou avait-elle considéré que le traité CETA ne méritait pas l’attention de sa Commission.

Résumons-nous : dans cette affaire qui est lourde de conséquences pour l’économie française, un accord de libre-échange aura donc été négocié par la Commission et appliqué par elle, sans que les Parlements nationaux n’aient eu à se prononcer, sans qu’aucun parlementaire français n’ait pu lire le traité ou ses annexes, et sans qu’aucun travail sérieux d’évaluation et d’impact n’ait été réalisé. Et encore moins discuté au sein des Commissions compétentes de notre Parlement.

On m’objectera que, somme toute, cela est parfaitement normal, dans mesure où ces dispositions relèvent de la compétence exclusive de l’Union. Mais qui le dit ? Certainement pas la Cour de Justice de l’Union qui n’a pas été saisie et certainement pas notre Parlement qui ne l’a pas été non plus. Le Gouvernement français s’est borné à suivre le saucissonnage proposé par la Commission… Le résultat est que le Parlement français n’aura pas pu se prononcer sur le traité proprement dit, ni sur le découpage qui en a été fait par les services de la Commission européenne, entre ce qui relevait de ses attributions et celles qui relevaient des Etats.

Au vu de cette situation que je déplore, la fameuse phrase de Philippe Séguin me revient à l’esprit : « circulez, y’a rien à voir » !

Comment alors s’étonner du divorce que chacun peut constater – et qui s’accroît de jour en jour ! – entre les peuples et l’ « Europe », dès lors que personne, je dis bien personne sauf quelques technocrates à Bruxelles et au Secrétariat Général des Affaires Européennes, ont étudié ce traité au fond, et que sa mise en œuvre provisoire est décrétée sans que le Parlement français n’ait pu examiner ni le traité lui-même, ni le partage de compétences entre les Etats et l’Union ?

Mes chers collègues, je vous le dis solennellement, cette situation ne peut pas durer.

Aujourd’hui, l’Europe est devenue une Union sans leader, sans perspectives claires, paralysée par l’impossible gestion du Brexit pour les deux prochaines années au moins, impuissante à se défendre commercialement contre la Chine et les Etats-Unis, incapable de fabriquer de la croissance pour ses peuples, incapable de protéger sa sécurité intérieure et extérieure, ni de défendre ses frontières contre l’immigration de masse. De tels comportements s’agissant d’importants accords portant sur le commerce international et ayant des incidences directes sur l’emploi, ne peuvent conduire ces derniers qu’à se détourner davantage du bel idéal de construction européenne.

A mes yeux :

1) Il est impensable de continuer à concevoir ainsi les négociations commerciales de l’Union. Clairement, la négociation d’accords commerciaux ne peut plus être confiée à un Commissaire européen hors sol, sans légitimité politique. Ceci exigera sans doute une révision des traités, afin que cette compétence revienne au Conseil qui désignera un négociateur, lequel travaillera sur la base d’un mandat périodiquement revu et à l’élaboration duquel les Parlements nationaux seront étroitement associés ;

2) Il est proprement inconcevable de continuer à signer des accords de libre-échange ou des accords commerciaux, sans étude d’impact précise et mesurable en termes d’emplois et de croissance dans les Etats membres ;

3) Il est tout autant inconcevable de continuer à prétendre que ce type d’accords est du seul ressort du Parlement européen ;

4) Il est impensable de saucissonner de façon discrétionnaire un accord mixte, en le faisant entrer en application, c’est-à-dire en créant dès lors un fait accompli, et en s’asseyant littéralement sur l’attribution des Parlements nationaux et donc sur la souveraineté de Etats membres.

C’est un Européen qui vous le dit : si des réformes urgentes n’interviennent pas sur l’ensemble de ces points, il ne faudra pas s’étonner si demain c’est toute l’entreprise de construction européenne, à l’origine une belle et grande idée, qui petit à petit se désintégrera.

Faute de cet indispensable sursaut, c’est un Brexit généralisé auquel il nous sera donné d’assister dans les années qui viennent, sous la pression de peuples qui n’en peuvent plus d’être ainsi souverainement ignorés par des technocrates irresponsables et des Gouvernements trop lâches pour résister au rouleau compresseur normatif de la Commission.

Pour toutes ces raisons, le Groupe que j’ai l’honneur de représenter, s’il ne peut pas suivre le groupe de la Gauche démocrate et républicaine dans sa recommandation de procéder à une ratification du traité par référendum, n’en constate pas moins le bien fondé de bon nombre des arguments développés par notre collègue et rapporteur Marc Dolez, ainsi que les cosignataires de cette Proposition de résolution européenne.

Mon groupe invite aussi solennellement le Gouvernement à organiser au plus tôt un débat au fond sur le traité lui-même, et à mettre en œuvre les procédures de ratifications nécessaires, à interroger la Cour de Justice de l’Union européenne sur la compatibilité du CETA avec le droit européen ; et plus généralement, à revoir en profondeur la question de la politique des attributions respectives des Etats et de la Commission en matière de politique commerciale.